Desde comienzos del presente milenio se ha venido intentando resolver un
crítico problema relacionado con la legislación, cuál es su profusa densidad.
Colombia ha sido siempre un ejemplo de la excesiva producción de normas,
llámense leyes, decretos, ordenanzas, acuerdos, entre otros. Por ello, cuando
en el año 2010 el Gobierno Nacional se propuso una revisión de los
decretos expedidos por los ministerios y departamentos administrativos y
expidió el Decreto 1345 de 2010 para unificar una técnica jurídica y adoptar un
manual de instrucciones para la forma de redactar las normas que irían para la
firma del Presidente de la República, parecía el comienzo de una
etapa en la organización jurídica del País. Lastimosamente el resultado no fue
el esperado porque la redacción fue confusa y dio lugar a que cinco
años después, el 26 de mayo de 2015, se expidieran 21 decretos únicos, cada uno
similar a un código. [i]
Una nomenclatura difícil
El Decreto 1081 de 2015 incorporó el Decreto 1345 de 2010 y
se denominó: “Decreto Único Reglamentario del Sector de la Presidencia de la
República”, que posteriormente se modificó por el Decreto 1609 de
agosto de 2015, cuyo epígrafe es bastante ilustrativo de las dificultades que
tendría a futuro su aplicación: “"Por el cual se modifican la
directrices generales de técnica normativa de que trata el título 2 de la parte
1 del libro 2 del Decreto 1081 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector
de la Presidencia de la República." Y, atención a dos de
los considerandos, para que los lectores saquen sus propias conclusiones:
“Que, dada su
naturaleza compilatoria, los decretos únicos reglamentarios deben ser
actualizados continuamente, por lo que la metodología para la
estructuración de las normas que lo adicionen, modifiquen o deroguen debe
responder a un sistema que permita insertarlas dentro del esquema propio de
aquellos.
Que esta necesidad de permanente
actualización también exige modificar las disposiciones de técnica normativa de
manera que se ajusten a la estructura de los decretos únicos reglamentarios.”
Muy loable la tarea desarrollada el año pasado por las oficinas
jurídicas de cada Ministerio en Colombia, merece sin duda un reconocimiento,
seguramente fue muy dispendiosa porque revisar normas de más de cincuenta años
de expedición, es labor de investigadores acuciosos. Los sucesivos decretos
expedidos en los diversos temas con los cuales se pretendía una mejor
organización normativa permitieron tener un panorama bien intencionado. Sin
embargo, el resultado práctico de tamaño esfuerzo, como se
analiza seguidamente, no es el mejor y parecería un regreso a varios
siglos en técnica jurídica.
Un ejemplo ilustrativo en el sector educativo
Al examinar el “Decreto único reglamentario del sector educación”,
expedido en mayo de 2015, el cual sigue rigurosamente la técnica
ordenada por Presidencia de la República en su Manual, sirve de
ejemplo para entender la dificultad creada. La estructura se
encuentra distribuida de la siguiente manera:
Tres libros: el libro I trata de la
estructura del sector educativo, el II régimen reglamentario del sector
educativo y el libro III disposiciones finales.
Cada libro se divide en partes.
Cada parte en títulos.
Cada título en capítulos.
Cada capítulo en secciones.
Cada sección en artículos.
A
la compleja división del decreto, se añade la numeración de
artículos, la cual cambia la tradición jurídica en la denominada técnica para
la elaboración de normas en Colombia, que consistía en emplear una numeración
simple.
Por ejemplo: Artículo
1 y en su orden lógico el artículo 2, el 3, y sucesivamente. En este
decreto de unificación, por el contrario, aparece la innovación que
más bien, es una regresión: empieza la numeración de artículos
creando una confusión inicial al lector, debido a que se pretende seguir la
secuencia del numero del libro, de la parte, del título, del capítulo. De esta
forma, se encuentra que el artículo con que comienza el
decreto es el 1.1.1.1. y al buscar al último artículo del libro 2 el lector encuentra que
va en el “2.6.6.15”. ¿Cómo se llegó a establecer en una disposición una nomenclatura de este tipo sin que produzca natural
confusión, mayor dificultad y tiempo empleado en su consulta? Dejo al lector el
ejercicio de verificar a que división corresponde cada número.
El segundo
problema surgió por la demanda inicial de incorporar todos los decretos
vigentes al momento de su publicación. En efecto, ni el más experimentado de
los abogados puede presumir de conocer hasta el último de los decretos que
se expidieron en cincuenta o más años en un tema, máxime
cuando en el Ministerio de Educación Nacional se dejaron de hacer
las compilaciones o los textos, desde ya lejanas épocas en las que
el ilustre educador Luis Alejandro Guerra Figueroa elaborara en 1959 su ”Régimen
de la enseñanza secundaria en Colombia”, publicado por la editorial Voluntad, y
luego en 1969, de la misma editorial, el titulado “Legislación Escolar
Colombiana”, culminando finalmente en 1974 con una serie de
compilación normativa de fácil consulta, en los cuales se reunían las normas de
varios años.
En cuanto a educación
superior, por citar dos hechos, el ICFES publicó el llamado “libro verde” que contenía
el decreto ley 80 de 1980 y sus reglamentaciones, ofreciendo un instrumento de fácil consulta, que por años
fue conocido como la biblia de la educación superior, rigurosamente comentado por el Dr. Justo
Gamboa, así como una publicación
posterior a ella, elaborada
por el doctor Fernando Bolaños que incorporaba, en la década del
noventa, las disposiciones regulatorias para las Instituciones de Educación
Superior.
La verdad en un clic
En el siglo XXI, se dejaron de lado las compilaciones de normas y nos
acostumbramos a encontrar, supuestamente todo conocimiento a “un clic”, lo cual
a veces no es tan preciso ni completo; veamos el resultado, en este ensayo de
unificación:
Expedida la norma unificadora, han ido
apareciendo las menos conocidas y por ello medio escondidas, las no hallados en
internet, las poco aplicadas y por eso olvidadas, y que difícil ha
sido mantener el decreto1075 de 201.A tan solo en siete
meses de vigencia a 31 de diciembre de 1015 van estas modificaciones,
adiciones, sumas y restas que pueden leerse en el link www.alcaldiabogotá.gov.cp/sisjur/normas que transcribo a continuación:
“Subrogado por el art. 1, Decreto
Nacional 1851 de 2015, Adicionado por el art. 1, Decreto
Nacional 1852 de 2015, Adicionado por el art. 1, Decreto
Nacional 2070 de 2015, Subrogado por el art. 1, Decreto
Nacional 2029 de 2015, Subrogado por el art. 2, Decreto
Nacional 2029 de 2015, Adicionado por el art. 3, Decreto
Nacional 2029 de art 4 y 5 “,adicionado por el decreto 2237. Modificado por el decreto
2381 2383 y 2450 de 2015.”[ii]
En conclusión, cada vez que se
encuentre un decreto no incluido será necesario adicionar y modificar el Decreto
1075 de 2015. Similarmente, para expedir una nueva
disposición tendrá que adicionarse la misma norma y llegará un
momento de tal complicación que será mejor derogarlo y volver al sistema
anterior.
Otras coincidencias
Si logro mantener la paciente
atención del lector hasta esta parte, le doy un dato adicional: por pura
curiosidad busque por favor información “a un clic” sobre las “siete partidas
de Alfonso X” encontrará algunas coincidencias en el método:
“Las Siete Partidas (o simplemente Partidas)
es un cuerpo normativo redactado en la Corona de Castilla, durante el reinado de Alfonso X(1252-1284), con el objetivo de conseguir una cierta uniformidad jurídica del Reino. Su nombre original
era Libro de las Leyes, y hacia el siglo xiv recibió su actual denominación,
por las secciones en que se encontraba dividida.
Esta obra se considera uno de los
legados más importantes de Castilla a la historia del Derecho, al ser el cuerpo jurídico de más amplia y larga vigencia en Hispanoamérica (hasta el siglo xix). Incluso se le ha calificado de «enciclopedia humanista», pues trata temas filosóficos ,morales y teológicos (de vertiente greco-latina),
aunque el propio texto confirma el carácter legislativo de la obra, al señalar
en el prólogo que se dictó en vista de la confusión y abundancia normativa y
solamente para que por ellas se juzgara”.[iii]
En el vínculo citado, el lector
encontrará cómo estaba organizado el texto y le aseguro que es más fácil interpretar y entender
la disposición de estas normas, que los actuales y pretendidos modernos
decretos de unificación que se convirtieron en códigos.
Finalmente, quisiera reconocer las buenas intenciones del
trabajo realizado, y es posible que en otras legislaciones el modelo funcione: pero
sinceramente considero mejor simplificar la redacción, la numeración
los artículos y expedir decretos separados que faciliten
la consulta de las normas, con la nunca perdida esperanza de esperar que al fin
y al cabo, se cumplan, siempre y cuando se propongan ordenar y mejorar las
cosas.
Doctora Martha, excelente artículo, muchas veces no entendemos la razón de está técnica normativa tan complicada y que actualmente se utiliza en éste tipo de decretos de unificación, que resultan complejos, antitécnicos y con tan poca solidez jurídica que son derogados a merced del gobierno de turno.
ResponderEliminarMuy buen Articulo felicitaciones
ResponderEliminarExcelente, la verdad es que se encuentra muy bien explicado cada contenido de la norma y la dificultad que genera la nomenclatura en los decretos. Gracias por hacer fácil una explicación a lo complejo que puede ser leer la norma. Saludos!!!
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